根据国家发展改革委办公厅《关于印发<商业银行收费行为执法指南>的通知》（发改办价监〔2016〕1408号）的规定，商业银行未给客户提供实质性服务，或者未能根据价目表、服务规程及与客户约定的服务内容提供服务，擅自减少服务内容的，认定为只收费不服务。