诺斯和戴维斯把制度创新过程分为以下几个步骤：形成“第一行动集团”、由“第一行动集团”提出制度创新方案、比较和选定制度创新方案、形成“第二行动集团”即帮助“第一行动集团”的利益单位、由第一、第二行动集团联合行动共同实现创新。